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http://escrutinio.wordpress.com/2008/08/02/¿que-hacer-con-el-petroleos-de-los-mexicanos/
Contexto
Durante este año se ha vuelto cada vez más importante el tema petrolero en el debate público nacional. Esto ha sucedido principalmente por dos motivos: 1) El imparable ascenso de los precios del petróleo en el mercado mundial y derivado de esto, 2) el debate que generaron éstos precios aunados al contexto nacional: ¿Qué cambios hacer a la industria petrolera para ponerla a la altura de las circunstancias actuales?
Existe la posibilidad de una confusión en torno al debate petrolero, debido sobre todo a la irresponsabilidad con la que los principales medios han manejado esta información, y no tanto por una supuesta dificultad del tema de fondo. Esta misma preocupación me hace traer al debate una revisión personal de lo acontecido recientemente, tratando de situar los principales hechos y opiniones en su merecida dimensión.
Habría que decir en primera instancia, que este debate no inicia este año ya que la idea de privatizar PEMEX (última reminiscencia junto con CFE, de las empresas dirigidas por el gobierno), viene desde la época de las privatizaciones de otras paraestatales mexicanas (TELMEX como ejemplo) y siempre fue un punto difícil de cumplir para los anteriores gobiernos.
Lo anterior, no es difícil de concebir si se revisa lo que ha sido la política económica en los últimos cuatro sexenios: desregulación de los diversos mercados de la economía, privatización de las empresas paraestatales, libre participación extranjera en los diferentes mercados, libre importación de mercancías, etc.
Es esta lógica -la de poner en control de la IP cada área de la economía- la que se quiere imponer en el sector petrolero y, al igual que en otros sexenios, estas políticas no vienen espontáneamente del inquilino de Los Pinos en turno, sino de las “recomendaciones” de los organismos financieros internacionales, como son el Banco Mundial o el Fondo Monetario, quienes a partir de su situación de acreedores de nuestro país y no contentos con el pago de casi la mitad de los ingresos fiscales cada año en forma de deuda externa, exigen también medidas y decisiones en los diferentes ámbitos de la política pública.
el diagnóstico de pemex y la propuesta del ejecutivo
Una vez entendido el contexto de las iniciativas presidenciales, hay que decir que ellas parten de un primer diagnóstico, que sobre la industria petrolera dio a conocer la actual titular de la Secretaria de Energía (SENER) Georgina Kessel. Entre los principales puntos de dicho documento se incluyen, las siguientes afirmaciones: 1) En primer lugar, que el país agota velozmente sus reservas probadas de crudo; 2) que para poder ampliar sus reservas la solución sería explorar regiones profundas de las aguas territoriales del país (específicamente en el golfo de México donde se sabe por medio de otras naciones de la existencia de un yacimiento en aguas profundas). 3) Que PEMEX no tiene la tecnología para perforar en aguas profundas y 4) que se debería buscar asociaciones con empresas extranjeras privadas para poder explotar estos yacimientos y para maximizar la entrada de dinero a las arcas nacionales.
Mencionado el diagnóstico, se entenderán las iniciativas presidenciales, ya que, como lo dijo Santiago Creel, aún como líder panista en el Senado, la iniciativa fue realizada a partir de lo declarado por la titular de la SENER.
Las iniciativas por cuestiones de espacio las resumiremos así: Cinco propuestas en diferentes reglamentos. Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, Ley de la Comisión del Petróleo y las leyes Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, de la Comisión Reguladora de Energía, y Orgánica de la Administración Pública Federal. Cito a Calderón explicándolas:
“1) Propongo dotar a Petróleos Mexicanos de la autonomía financiera y de gestión suficientes, a fin de que pueda hacer frente de mejor manera a los nuevos retos. (…) buscamos darle a PEMEX mayor libertad en el manejo de su presupuesto y de su deuda, (…) 2) se propone establecer un régimen especial en materia de contrataciones, adquisiciones y obras públicas, que sea distinto al del resto del Gobierno, lo cual le permitirá a la empresa ser muchísimo más eficiente (…) 3) Para no tener que importar la gasolina, el diesel y otros productos del extranjero (…) se propone permitir a PEMEX contratar empresas especializadas para la construcción y operación, por cuenta de Petróleos Mexicanos, de nuevas refinerías. Debo aclarar que en todo este proceso PEMEX conservará, en todo momento, la propiedad del petróleo y de todos los productos que de él se obtengan. 4) Propongo mejorar la administración de PEMEX para ponerla a la altura de las mejores empresas del mundo, garantizar la rendición de cuentas y la transparencia absoluta de la empresa, a fin de que nos diga a todos los mexicanos cómo gasta y en qué se gasta nuestro dinero. Por eso la vamos a dotar de mejores herramientas contra la corrupción. 5) Para consolidar a PEMEX como una empresa de todos los mexicanos y que todos seamos parte del éxito de la empresa, se propone la creación de los bonos ciudadanos, es decir, títulos de crédito que estarán disponibles para todos los mexicanos. “.
Críticas al Diagnóstico y a la iniciativa gubernamental
Antes de pasar al análisis del debate que ha tenido lugar en el Congreso, me gustaría sintetizar los principales cuestionamientos hechos al diagnóstico, ya que es primordial un acuerdo en esto para pactar una posible solución. Las críticas, han sido ofrecidas en conjunto, contra todo el documento, de esta forma:
La idea de que las reservas probadas se están extinguiendo es cierta, pero la idea de que no hay pozos accesibles, no obedece a la realidad. En este punto hay mucha especulación por parte del Poder Ejecutivo: por un lado no se menciona que en el sexenio de Fox se consumieron 27% de las reservas petroleras, que este mismo grupo político estaba en control de PEMEX cuando esta crisis aparece, mandando a la industria petrolera mexicana al lugar 11 (en cantidad producida) cuando aparecía en el sexto hace menos de una década. Por otra parte, y aunque se sabe que hay un descenso sustantivo de las reservas debido a esta política de máxima explotación de los yacimientos, habría que mencionar que el gobierno ha bloqueado sistemáticamente la exploración en las últimas dos décadas, por lo que no hay un sola razón que apunte a las aguas profundas como única opción, con un 80% del territorio por explorar.
Cabe destacar que, aún sin explorar, con las reservas probables y probadas actuales, es mucho más barato y posible abrir pozos en aguas someras para ampliar la producción, debido a dos factores, dicho petróleo es más barato de extraer y más barato de procesar.
PEMEX tiene la tecnología para extraer petróleo en aguas someras que no hemos explotado aún y no tiene que asociarse con trasnacionales petroleras privadas para obtener esta tecnología, incluso, en el caso del fondo del golfo, ya que, esta misma tecnología la ofrecen Irán, Venezuela, Rusia o Brasil, sin requerir de inversiones mixtas con PEMEX.
Resumiendo, el diagnóstico fue criticado por sectores de izquierda, civiles y de los partidos PRD y PRI, con las siguientes acusaciones: manipula datos sobre la industria petrolera, sesga la información haciendo creer que PEMEX está en quiebra justo cuando vierte al Estado la mayor cantidad de divisas en su historia; y trata de hacernos pensar que la única salida es la inversión privada en detrimento del desarrollo sustentable de PEMEX. Fuera de estos sectores, y más bien desde el grupo intelectual, hubo críticas incluso más serias donde se acusa a Kessel de crear el documento a modo para justificar estas iniciativas, a partir de las recomendaciones del Banco Mundial. Si se quisiera saber realmente el estado actual de la industria, el diagnóstico vendría acompañado de una auditoria general a PEMEX.
Después de las críticas al diagnóstico, pasemos a la revisión de los primeros argumentos contra las iniciativas, ya con una oposición que opina que las soluciones presidenciales no tienen fundamentos legales o de legitimidad, y que promovieron un foro que garantizara un debate como el que presenciamos:
1) Las iniciativas intentan abrir a la inversión privada los trabajos en refinación y transporte de petróleo, además de asegurar la discrecionalidad en las decisiones que PEMEX tome al otorgar contratos por asignación directa y al contratar deuda, por lo que la paraestatal en lugar de transparentarse, se manejará aún más lejos de la opinión pública.
2) En lugar de cumplir la vieja “demanda de dotar a la paraestatal de autonomía administrativa para impedir que siga siendo saqueada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la iniciativa, la reduce a una renovación del mecanismo de control presidencial sobre Pemex, con la propuesta de que la empresa quede bajo un consejo de administración de 15 integrantes, de los cuales 10 serían nombrados desde Los Pinos, uno más sería el secretario de Energía en turno y los cuatro restantes, designados por el sindicato petrolero.”
3) En cuanto a la ley reglamentaria al art. 27 constitucional la izquierda menciona que lo que busca el gobierno, principalmente es establecer normas secundarias en contra de la constitución para privatizar el sector, como fue hecho en la industria eléctrica.
4) Se intenta abrir el procesamiento de petróleos a la inversión privada con el señuelo de los “contratos de servicios ampliados”, lo cual es sólo una nueva versión de los contratos de riesgo en los cuales se compartirá la renta petrolera, todo, con la supuesta intención de evitar la compra de gasolinas del extranjero
5) Los bonos ciudadanos significan un nuevo cobro por el derecho ciudadano (ya adquirido previamente con la expropiación de 1938) para participar en las ganancias de PEMEX, que además está tratando de convencer a los mexicanos que pudieran considerar posible invertir en dichos bonos, creando así diferentes niveles de beneficio de la renta petrolera en la ciudadanía, beneficiando a quienes más posibilidades de inversión tienen y creando el riesgo de una concentración de bonos. Además, no hay estructuras estatales para manejar los fondos y este manejo, representa un costo del que no se aclara nada y que frecuentemente genera privilegios y corrupción. Así, esta reforma parece un intento de capitalizar la empresa con inversión privada, cosa que ya se ha hecho en otros casos y al final al no existir un control se convierte en un fraude (habría que revisar el caso de la casa de bolsa, Telmex y los bonos del ahorro nacional).
Después de éstas primeras críticas, y a partir de filtraciones e información en sentido de un arreglo entre los partidos PRI y PAN para aplicar un “albazo” o aplicar la vía “fast track” -y promulgar así las reformas que provienen del PAN y del gobierno-, el movimiento dirigido por AMLO, fue convocado a clausurar el Congreso y a crear brigadas de difusión social, permeando en otras fuerzas políticas partidistas y grupos civiles. El resultado de ésta protesta fue doble: por un lado, se dio lugar a un pacto para garantizar un debate durante más de dos meses en foros abiertos; y por el otro, el Congreso siguió funcionando sin oposición y varias leyes que llevaban tiempo esperando un buen momento para ser aprobadas fueron promulgadas.
Síntesis del debate en el congreso
Lo relevante sería pasar ahora a establecer los temas más importantes durante el debate general que en los últimos tres meses hemos tenido oportunidad de presenciar. En primer lugar, mencionaría:
A) La revisión de los objetivos de este cambio legislativo llamado reforma energética. El argumento gubernamental principal y justo del que se derivan la principales diferencias y el subsecuente debate es: la búsqueda específica de maximizar la renta petrolera anual. Esto es fundamental porque está en contraposición con la idea de maximizar el valor social del petróleo, lo cual significa que la prioridad sería así asegurar los combustibles eficientemente y con precios accesibles a la población y a la producción nacional, para situar la condición necesaria: la autosuficiencia energética a partir de una empresa integrada como PEMEX. La disyuntiva es entre buscar meramente la mayor ganancia inmediata en estos años o asegurar una autonomía energética de largo plazo. Pensando en esto y revisando las cifras de los últimos años, se infiere que la monoexportación de crudo y el abandono de la transformación del petróleo a partir sobre todo de 1995 y debido primordialmente a la crisis, está violando ambos preceptos, el de maximizar la renta y el valor social del petróleo. Finalmente, tomando en cuenta que lo que se busca es una directriz para las decisiones en política pública, habría que rescatar la idea que expresó Lorenzo Meyer en los medios recientemente: México debería de mostrar más nacionalismo en sus decisiones debido a que pugna por sus intereses siendo vecino del país más nacionalista del mundo, que parece estar disputando el control de nuestras reservas petroleras con esta iniciativa.
B) En cuanto al sector administrativo, la fiscalización y el financiamiento necesario para los procesos de producción y transformación de hidrocarburos, la idea general implícita en el diagnóstico y en las iniciativas oficiales, es la de que PEMEX está quebrada y que la única forma de financiamiento posible es la inversión privada en el sector, sin especificar con qué empresas. Además, en las iniciativas se propone la adjudicación directa para crear contratos con PEMEX, sin tener en cuenta que existen muchas empresas petroleras foráneas, pero no nacionales además de PEMEX, así que los beneficios serán, casi exclusivamente, para las empresas norteamericanas y españolas. Es lo mismo en materia de adquisiciones, contrataciones y flexibilidad laboral en la empresa: lo que está por analizarse en este tema es quién va a ser el beneficiado de estos negocios. La idea es que se asegure nuestro beneficio por la vía de evitar contrataciones en trabajos de infraestructura y tecnología, obligando a las universidades locales al desarrollo del capital humano para una industria nacional.
Esto nos lleva a la discusión de la petrolización de los recursos presupuestales, y la desfiscalización de PEMEX. Para que pueda autosustentarse la inversión necesaria, necesitamos tener en cuenta que hay dinero suficiente para financiar el presupuesto sin depender de PEMEX, dicho financiamiento podría provenir de diferentes instancias, por ejemplo: 1) del dinero que la SHCP a través del SAT, devuelve cada año a los grandes consorcios del país, los que a pesar de su gran concentración de capital (que crece cada año), al final no pagan impuestos, o pagan sumas irrisorias por la proporción. 2) las reservas mexicanas de divisas, que debido a que están en dólares e invertidas en el problemático sector financiero estadounidense, podrían enfrentar pérdidas, por lo cual resultaría mas seguro y rentable invertir buena parte de éstas reservas en una industria con demanda y crecimiento asegurados como lo es la petrolera; y finalmente, para mencionar pocos ejemplos, 3) los fondos de las AFORES, que en doble forma beneficiarían a la sociedad: por un lado, asegurando los ahorros y pensiones de los trabajadores en una inversión confiable, y que a su vez estaría ayudando a solucionar la necesidad de inversión pública en la industria petrolera. Si es negocio para estas empresas venir a invertir aquí, ¿no lo será también para PEMEX?
C) Manejo y ampliación de las reservas. Uno de los principales argumentos para la extracción en aguas profundas ha sido que si México no decide la forma en la que se va a explotar la zona del Golfo, EEUU y Cuba podrán tomar la porción mexicana de petróleo, cuando esto debe ser negociado autónoma y diplomáticamente buscando instancias internacionales confiables. Además, se ofrece una especie de panacea en el golfo a partir de la exportación de las reservas de la zona y en general de la maximización de la capacidad exportadora, en lugar de transformar internamente la materia prima. La política más inteligente a seguir no es esta, la gubernamental, sino la de explorar y explotar las aguas someras, donde es más barato y para lo cual ya hay infraestructura industrial, tecnológica y humana; buscando además, ampliar las reservas y la capacidad de refinación, no la explotación irracional de las reservas.
D) Refinación y procesamiento del petróleo. En este tema, analizando la iniciativa presidencial en la materia, encontramos que pasa lo mismo que en la propuesta para perforación de pozos: las empresas podrían construir refinerías, refinar y vender los productos con valor agregado a PEMEX con la propiedad de la industria en general y para el beneficio de esas mismas empresas exclusivamente. Es cierto que la propiedad del petróleo no se toca, pero lo que hace valer a un barril es la transformación del crudo en algún valor agregado y eso lo hacen en el exterior por nosotros y no se soluciona de manera alguna en esta iniciativa. Por ejemplo, ¿quién va a hacer las refinerías que se proponen y que no se han detallado? ¿dónde están los técnicos necesarios? Sólo pueden provenir de PEMEX o del extranjero, no hay opciones. Entonces ¿por qué no darle las refinerías a PEMEX? De esa forma los recursos van a ésta empresa que haría las refinerías y tendría así el estratégico control del abasto de combustibles. La crítica principal en este tema es que el gobierno no quiere recurrir a PEMEX por el costo que significa a las élites políticas nacionales y prefiere que las empresas privadas paguen el costo de las refinerías a pesar de que éstas empresas extranjeras se hagan así, en el largo plazo, del control del mercado de combustibles y derivados del petróleo (como el caso actual de los fertilizantes, muy importantes en la producción alimentaria nacional y en importante inflación).
E) Propiedad de la industria petrolera. Calderón ha afirmado que busca fortalecer la industria sin privatizar PEMEX, pero sin decir que lo que se hace es crear una industria petrolera paralela en posesión de grandes corporativos extranjeros. Habría que recordar que la privatización plena del petróleo sucedió durante el porfiriato, en un contexto de predominio de las ideas liberales y casualmente fue esa, la última decisión tomada en materia petrolera antes de la revolución de 1910. Después en la constitución de 1917, se determina la propiedad nacional y se lleva a cabo realmente hasta 1938, debido a la dificultad que implica renacionalizar un sector estratégico de la economía, lo que finalmente logró el Gral. Cárdenas ante críticas muy parecidas a las de hoy.
Once años después, durante el sexenio de Miguel Alemán (entre 1949 y 1951), se toma la decisión de formar alianzas con empresas de EEUU, pero en 1960 se vuelven a cancelar los contratos prohibiendo las futuras y existentes concesiones y los contratos de riesgo y de cualquier tipo con empresas privadas (Art. 27 constitucional). Éstas decisiones se toman a partir de la experiencia de la interacción con empresas privadas y con la intención de controlar los estratégicos mercados energéticos. La nueva iniciativa busca dejar el artículo 27 intacto y no cambiar la propiedad del petróleo, pero por medio de la inversión necesaria en cada contrato, provocar que la transformación del petróleo sea realizada por una industria privada, que genera una ganancia en detrimento de las arcas nacionales. Es importante destacar también, que todos los contratos en materia energética realizados con particulares en años reciente (a partir de 1995 la mayoría de ellos) son anticonstitucionales e ilegales a pesar del tiempo que llevan vigentes.
F) Contexto internacional. Actualmente, las principales economías en vías de desarrollo como son Brasil, India o China, han generado un crecimiento en la demanda petrolera mundial por encima del alza en la oferta, acrecentando así las especulaciones en mercancías petroleras y junto con ello, los precios del petróleo y sus derivados. Además, según las investigaciones de Jalife Rahme, durante los últimos dos siglos, cuando EEUU no tiene reservas de petróleo aseguradas, los precios de estos bienes suben. Así que eso habla de que en realidad está de fondo, la búsqueda de reservas baratas de petróleo para, al menos, EEUU y España, ya que en este intento de privatización, están implicadas empresas de estos países, que enfrentan actualmente crisis financieras profundas, además de una crisis de reservas en las empresas que les proveen petróleo y derivados. Habría que mencionar los últimos dos fracasos estadounidenses en búsqueda de reservas: Irak y Afganistán. En ninguno de estos casos los países que apoyaron las guerras (España y EEUU con Aznar y Bush a la cabeza) lograron controlar los pozos petroleros debido a la oposición de la población local en guerra civil. Al no poder asegurar esas reservas, éstos países importadores de petróleo, buscan en México, garantizar sus intereses a costa de los intereses mexicanos.
Finalmente, en este mismo ámbito internacional se han mencionado diversas experiencias de privatizaciones parciales como ejemplos para México, como si fuera ésta la tendencia internacional, cuando en realidad, esto significaría ir en contra de la tendencia mundial actual. Por ejemplo, mientras los promotores de las iniciativas ofrecen el ejemplo de Brasil como experiencia de éxito de una co-inversión con la IP, en este país se busca la nacionalización total de PETROBRAS al estilo PEMEX. Aún más, siguiendo los ejemplos que han dado GAZPROM y ARAMCO -las mayores empresas de gas y petróleo en el mundo respectivamente- quienes a partir de la renacionalización de sus empresas (Arabia en 1980 y Rusia a partir de la llegada de Putin), son las experiencias más exitosas en el mundo y lo lograron al nacionalizar las diferentes etapas de la extracción y transformación del petróleo. En este caso, lo sorpresivo es que el gobierno no mencione siquiera estas experiencias y siga, por ejemplo, quemando gas en la explotación de pozos en el sur del país, mientras se importa de otras naciones. Desde este punto de vista, lo interesante realmente sería seguir el ejemplo de ARAMCO que genera cinco veces más divisas que PEMEX (más de 500 mil millones de dólares contra 104mil en México) a partir de su tecnología, industria nacional, trabajadores y universidades.
Después de ésta revisión, me gustaría agregar que éste artículo fue armado a partir de la discusión sobre la iniciativa energética presidencial, y que aunque en estos días recientes el PRI propuso una iniciativa propia, ésta tendrá que ser revisada independiente y detenidamente. La forma de analizar cualquier propuesta y escoger una en especial, tiene que resolver éstos últimos debates mencionados, ya que es lo que está en juego entre las fuerzas políticas nacionales, sin mencionar que parece que intereses foráneos presionan también por la privatización de la mayor parte posible de la producción y transformación petrolera nacional.
Para terminar, quisiera agregar que el supuesto margen de victoria de Calderón, fue de 0.56%, lo cual no es, en lo absoluto, suficiente para decidir el futuro de la mayor entrada de divisas internacionales en el país. Además, ésta ínfima ventaja y la actual mayoría prianista, fueron conseguidas prometiendo lo contrario a lo que proponen. Por esto, y ante la imposibilidad de participar políticamente por la vía legal en nuestro sistema político, sugiero a la sociedad civil y a las fuerzas políticas nacionales con registro y sin él, la protesta pública, pacífica y crítica, con la exclusiva intención de incidir en las decisiones políticas para un desarrollo nacional realmente integral.
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